關于野生動物保護法修改的十條建議
撰寫時間:2020/03/04

   中國法學會行政法學研究會課題組

  中國法學會行政法學研究會會長、中國政法大學校長馬懷德教授組織來自中國社科院法學所、南開大學、清華大學、中國政法大學、西北政法大學、澳大利亞悉尼大學、美國休斯敦大學等國內外專家學者組成課題組,對于野生動物保護法的修改進行了研究。

  課題組提出:打擊野生動物非法交易、革除濫食野生動物陋習是我國面臨的一大緊迫法治問題,亟待完善野生動物保護等相關法律制度、加強非法交易和濫食的執法、健全人畜共生傳染病防治體系。

  考慮到《野生動物保護法》的修改涉及甚廣,建議有關機關在修改法律時邀請多個學科的專家共同參與。鑒于該法的修改與《動物防疫法》、《傳染病防治法》密切相關,建議全國人大常委會啟動“打包修改”程序,將這幾部法律同步修改,統籌考慮。

  明確野生動物保護的立法目的

  我國野生動物保護法所保護的野生動物主要限于珍貴、瀕危動物和“三有”(有重要生態、科學、社會價值)動物,在實踐中主要依賴于國家主管部門發布的重點保護野生動物名錄。這一管理方式存在保護范圍狹窄、視角單一等問題。建議在法律中確立野生動物普遍保護的理念,任何一種野生動物在生態系統中都有其不可或缺的地位與作用,應對其實行普遍保護,但可根據不同物種的珍貴、瀕危程度等因素,綜合確定是否需要進行重點保護。法律中應強化從公共衛生、生態安全、跨國疫病防控的視角開展野生動物保護。

  建議重新考慮我國野生動物保護的立法目的,在其中增加有關尊重生命、倡導文明和維護人們健康和生物安全方面的內容。將立法目的設置為:為了保護野生動物,倡導科學、健康、文明、衛生的生活方式和良好的飲食習慣,弘揚尊重生命的價值理念,保障人民群眾身體健康和公共衛生,保障生物安全,維護生物多樣性,推進國家生態治理體系和治理能力現代化,強化生態文明建設。

  擴大野生動物保護法適用的范圍

  應在野生動物保護法之上確立野生動物法的概念,建議將法律名稱改為《野生動物保護與管理法》,借鑒有關國際公約和國際慣例的方法,重新對野生動物進行界定。只有將一切野生動物都應納入法律所保護的范圍中,才能維護整個野生動物物種之間的生物鏈的完整性及物種之間的平衡。

  實施分類、分級保護制度,完善野生動物名錄

  依據野生動物生態功能與種群現狀等科學分類,實行不同等級的保護制度。具體來說:可以對珍貴、瀕危野生動物以及有重要生態、科學、社會價值的野生動物予以重點保護,設置相對更為嚴厲的法律責任制度來加以保障;對其他普通野生動物也應基于行政資源和能力等因素分類設定必要的法律保護。

  完善野生動物名錄制度。目前《野生動物保護法》規定有國家重點保護野生動物名錄、地方重點保護野生動物名錄,有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物名錄,人工繁育國家重點保護野生動物名錄,中華人民共和國締結或者參加的國際公約禁止或者限制貿易的野生動物或者其制品名錄這五類目錄。建議對上述目錄予以簡化和整合,對人工繁育國家重點保護野生動物名錄予以嚴格限定,要禁止對人工繁育國家重點保護野生動物的出售和利用。此外,對重點保護野生動物名錄之外的一般性保護野生動物,也可考慮擬定名錄,進而拓展野生動物保護的范圍。

  在立法原則中增加生命倫理和生物安全的內容

  將現行《野生動物保護法》第4條修改為:國家對野生動物實行逐步減少利用、限制利用、嚴格監管的原則,鼓勵開展對野生動物無干擾的科學研究,提升公民對野生動物具有獨立于人的使用價值之外的生態價值的認識,促進人與自然和諧發展,建立嚴格、科學的管理制度。另外,建議增加一條,將遵守生命倫理原則和維護生物安全增設為基本原則,國家對野生動物的保護和有限利用應當遵守相關生命倫理規范的要求,并謹慎評估因此而帶來的生物安全問題,維護生態平衡。

  構建全流程、全鏈條的野生動物保護和管理體系

  野生動物管理涉及野生動物的源頭(獵捕或繁育)、運輸、交易、利用等多個重要環節,既要重視對野生動物來源的合法性控制,也要重視野生動物流通環節的管控,既要強調對野生的動物保護,又要避免野生動物所可能帶來的公共安全、健康等方面的風險。

  加強對野外動物種群數量、生存環境和防疫監測。當發生或者可能發生危及生態安全和公共衛生安全的動物種群數量劇減、生存環境巨變威脅種群安全或者出現疾病時,經野生動物專家、有資質的合法動物保護協會和動物疾病專家確定后,政府可以采取緊急救助、獸醫干預和不影響種群生存繁衍的有限度的撲殺等必要措施。

  調整陸生野生動物保護的管理體制

  長期以來我國由林業部門(目前是林業草原部門)負責陸生野生動物保護。我國林業部門先后為國家部委、國務院直屬機構,現國家林業和草原局為部委管理的國家局,其行政地位相對較低,具體負責這項工作的野生動植物保護司的行政地位也趨低,行政資源不足,難以承擔繁重的陸生野生動物保護的任務。

  目前國家林業和草原局野生動植物保護司主要負責陸生野生動物保護職責,農業農村部負責水生野生動物保護,但野生動物保護也不是農業農村部的管理重心所在。建議未來將陸生野生動物保護和水生野生動物保護職能統籌,整合野生動物保護職能,在自然資源部設專門的野生動物管理局,統一負責陸生、水生野生動物管理。與此同時大幅加強《野生動物保護法》第三章野生動物管理部分,建立健全自然資源綜合執法機制,強化信息收集、政策制定和監管執法能力,強化相應的技術支撐和專家咨詢網絡,強化運用大數據、人工智能等技術進行野生動物保護和管理的能力。

  依法嚴格規制野生動物食用和交易等行為

  現行的《野生動物保護法》,主要禁止的是“生產、經營食用國家重點保護野生動物及其制品制作的食品”。建議在修法中,采取以全面禁止食用野生動物為原則,將長期以來已經形成有效監管措施的,比較成熟的人工飼養、繁殖的可食用的野生動物以及其他經過食品安全評估的可食用野生動物限定在極其有限的范圍內,采用“白名單”的管理方式,名單外的一律禁止食用。對于列入清單的可食用野生動物等同于肉類食品予以嚴格監管,實行嚴格的檢驗檢疫制度。

  提高行政處罰標準,修改刑法,強化法律責任

  加大對違法行為的處罰力度,將現行《野生動物保護法》中規定的“并處獵獲物價值一倍以上五倍以下的罰款;沒有獵獲物的,并處二千元以上一萬元以下的罰款”、“并處野生動物及其制品價值一倍以上五倍以下的罰款”等,修改為“并處獵獲物價值五倍以上十倍以下的罰款;沒有獵獲物的,并處五萬元以上三十萬元以下的罰款”、“并處野生動物及其制品價值五倍以上十倍以下的罰款”等。

  修改現行《刑法》有關野生動物保護方面的規定。現行《刑法》第341條規定了“非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售珍貴、瀕危野生動物、珍貴、瀕危野生動物制品罪”。建議將該犯罪修改為“非法獵捕、殺害、運輸、販賣、購買和食用野生動物罪”和“非法收購、運輸、出售野生動物制品罪”。其條文可做如下設計:非法獵捕、殺害、運輸、販賣、購買和食用野生動物的,或者非法收購、運輸、出售野生動物制品的,處五年以下有期徒刑或者拘役,并處罰金;情節嚴重的,處五年以上十年以下有期徒刑,并處罰金;情節特別嚴重的,處十年以上有期徒刑,并處罰金或者沒收財產。違反狩獵法規,非基于國家認可的生態原因或其他原因,或者在禁獵區、禁獵期或者使用禁用的工具、方法進行狩獵,破壞野生動物資源,情節嚴重的,處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金。

  同時,基于生命倫理方面的考慮,可以增加“虐待野生動物罪”作為該條第3款,以增強野生動物刑法保護的周全性,令人們對生命保持基本的尊重,維護人們的善性與文明。具體建議如下:違反野生動物保護法律法規,在非必要情況,公開或非公開地虐待、傷害野生動物,情節特別嚴重的,處1年以下有期徒刑、拘役或者管制,并處罰金。

  嚴格非法野生動物交易的執法,提高執法效果

  我國《野生動物保護法》、《動物防疫法》、《食品安全法》等都對野生動物交易和檢疫作出明確規定,嚴格禁止國家保護野生動物交易,未按規定進行檢疫或者檢疫不合格的肉類,或者未經檢驗或者檢驗不合格的肉類制品不得銷售。但是執法不嚴造成野生動物非法交易和食用屢禁不止,法律修改中應著重在落實執法責任,健全執法機制,加大執法力度,杜絕違法行為等方面設計更有效的制度。

  大力加強人畜共患疾病的防治體系建設

  人畜共患疾病是人和動物都得的同一種疾病或傳染病,世界衛生組織公布的人畜共患疾病有90多種。歷史上曾發生過多次人畜共患傳染病大流行,如鼠疫。隨著世界人口的不斷增長,再加上全球氣候的變化,人類與病原體自然攜帶生物的接觸越來越多,逐漸打破了病原體宿主的中間屏障,使新發病毒性人畜共患傳染病的發展形勢越來越嚴峻,全世界有60%-80%的新發傳染病是人畜共患的,如埃博拉、非典、禽流感、豬流感等等。野生動物商業養殖、大量囤積、跨省運輸、同類和多種野生和圈養野生動物堆積售賣時,疾病交叉傳染、病毒變異,野生動物業者從身上或呼吸道感染變異病毒,傳給他人,變成跨境疫病,給人類生命和財產造成巨大損失,加強預防控制尤為重要。

  現行法律制度體系中雖然建立了人畜共生疾病防治的部分制度,但是還遠未實現以風險治理為導向、以預防原則為基礎、以全過程監管為支撐的防治人畜共患疾病的過程控制制度。從行政管理實踐看,該工作涉及農業、林業、衛生多部門,部門間的協調機制尚待完善,對動物傳染病、人畜共患疾病的日常監測和預防相關的行政管理、技術支撐、專家咨詢網絡都有待加強。未來國務院可制定《人畜共患傳染病防治條例》,對管理體制、管理手段、法律責任等加以明確規定。

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